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　　24考研法硕(法学)考点背诵：南京国民政府法律制度

　　立法概况

　　(一)指导思想南京国民政府建立后，始终标榜以孙中山的“遗教”为立法的根本原则。因此，孙中山提出的三民主义及一系列思想理论，成为指导政权建设与法制建设的基本纲领。但在实际运用过程中，孙中山提出的“以党治国”、“权能分治”、“建国三时期”等学说，往往被篡改或滥用，变为国民党一党专政和蒋介石个人独裁的工具。1.“以党治国”与“一党专政”。孙中山一贯主张“以党治国”，强调革命党对于国家的绝对领导。但他的“以党治国”思想，并不排斥其他革命政党。孙中山逝世后，蒋介石却在坚持总理遗训的旗号下，把“以党治国”主张转化为“一党专政”理论，鼓吹“一切党权当属于纯粹的国民党”，并作为建立专制独裁统治的理论依据。2.“权能分治”与“五权宪法”。孙中山提出的“权能分治”理论，认为人民是国家的主人，享有选举、罢免、创制、复决四项管理政治的“政权”。但人民并不能直接管理国家，而要通过政府行使立法、行政、司法、考试、监察五种“治权”来进行管理。这样，人民有“权”，政府有“能”，“权能分治”，既能由万能政府为人民管理国家，又能将其置于人民的管理之下。这一理论作为南京国民政府制定“五权宪法”和组织五院制政府的重要依据，最终沦为南京国民政府标谤民主、欺骗人民的理论工具。3.“建国三时期说”与“训政保姆论”。孙中山认为，在中国创建民主国家，需要经过三个时期：“一、军政时期，此期以积极武力，扫除一切障碍，而奠定民国基础。二、训政时期，此期以文明治理，督率国民建设地方自治。三、宪政时期，此期俟地方自治完备之后，乃由国民选举代表，组织宪法委员会，创制宪法;宪法颁布之日，即为革命成功之时。”这一观点与他对中国民众的认识有很大关系。他将国民分为“先知先觉”、“后知后觉”与“不知不觉”三类。民众智力低下，多属“不知不觉”之辈。他们手中有政治权力，却没有能力去正确行使。因此，只能由有能力的“先知先觉”的革命党人来训导或代替他们行使国家的各项权力。孙中山去世后，胡汉民把上述思想发展为“训政保姆论”。他将民众视为“婴儿”，把国民党视为“保姆”，提出“在向宪政时期进行的程途中，所有军政、训政，皆为本党建国时期之工作，一切权力皆由党集中，由党发施政府，由党员任保姆之责”，由国民党包办民众的一切事情，从而为国民党以“训政”之名、行专制之实提供了理论依据。(二)立法原则与立法阶段第一阶段为1927～1937年，是南京国民政府法制体系的创立时期。主要颁布了《训政纲领》、《国民政府组织法》和《中华民国训政时期约法》等带有基本法性质的文件，确立了国民党一党专政和蒋介石个人独裁地位，建立了五院制的政府体制。第二阶段为1937～1945年，是南京国民政府法制体系的发展时期。立法活动具有两重性特征：一方面，承认共产党的合法地位，矛头不再指向共产党，并颁布《国家总动员法》、《惩治汉奸条例》等关于抗战的法律;另一方面，也颁布了一系列旨在加强蒋介石独裁地位、限制人民自由和限制共产党活动的法令，如1939年的《处置异党实施办法》、《共产党问题处置办法》等。第三阶段为1946～1949年，是南京国民政府法制体系的崩溃时期。立法活动主要涉及两方面内容：(1)制定1947年《中华民国宪法》及各部门组织法、各种选举法，推行所谓“宪政”;(2)为挽救战场上的失败命运，加紧制定了一系列战时特别法规，主要有1947年《戡乱总动员令》和《戡乱时期危害国家紧急治罪条例》、1948年《动员戡乱时期临时条款》等，限制或剥夺宪法赋予人民的各种民主自由权利，充分体现了其“宪政”的虚伪性。(三)法律体系与《六法全书》南京国民政府是中华民国法制建设的完善时期，其仿照大陆法系建构了中国的以法典为核心的法律体系，逐步形成了以《六法全书》为主体的法律体系，包括三部分内容。1.成文法是最重要的基本法律形式，以《六法全书》为代表。六法指宪法、民法、刑法、民事诉讼法、刑事诉讼法、行政法六种，分为两个层次：以各部门基本法典为核心，以低位阶的相关法规为补充，相关法规包括条例、细则、办法等形式;但行政法没有法典，由一系列行政法规构成。南京国民政府将二者合编出版，通称《六法全书》。2.判例、解释例、司法机关认可的习惯和法理，也可作为司法机关审判案件的法律依据，也是重要法律形式。判例由国民政府最高法院按照法定程序公布，解释例由司法院大法官会议发布。3.国民党中央决议与蒋介石手令也具有法律效力，是普通法律形式的重要补充，其法律效力还往往凌驾于其他法律形式之上。(四)法律制度的主要特点1.以孙中山“遗教”为立法根本原则。南京国民政府一贯标榜以孙中山“遗教”为立法根本原则。蒋介石就曾声称，要把孙中山手书的《建国大纲》作为国家最高准则：“我们革命以后，一切建设的方向，就是要把建国大纲整个地实现出来，一切政治制度必须以建国大纲为基础，遇到实际上困难莫决的问题，也要以建国大纲为最高原则，拿来作解决一切的准绳。”但其立法实践与孙中山的主张是完全不同的。2.国民党控制最高立法权。根据1928年颁布的《国民政府组织法》规定，南京国民政府实行五院制的政府体制，立法院是国家“最高立法机关”。但在现实政治生活中，国民党全国代表大会及其产生的中央执行委员会才是真正的国家最高立法机关，中央执行委员会的核心机构中央政治会议实际控制着国家最高立法权。《国民政府组织法》还明确规定，立法院行使立法权时，必须遵循国民党中央政治会议确定的立法原则;对中央政治会议交议的事项，不得审议其内容;而中央政治会议对立法院通过的法律，则有要求复议的权力。3.外来法与本土法相结合，推进中国法律的近代化。南京国民政府继承并发展了北洋政府的法律体系，其宪法、刑法、民法、商法、诉讼法等各部门法都不同程度地受到北洋政府立法的影响，因而与清末及北洋政府法律具有一脉相承的关系，是中国法律近代化的继续和发展。南京国民政府进一步吸收西方外来法，并与中国本土法相融合，最终建立起比较完备的六法体系，同时又把中国法律的近代化推向一个崭新的阶段。4.特别法多于普通法，且效力往往高于普通法。南京国民政府继承了北洋政府的特别法传统，在用普通法调整法律关系、规范统治秩序的同时，制定了大量针对特定对象、适用于特定时间和特定地点的特别法，严惩危害其专制独裁统治的行为。这些特别法不仅数量远多于普通法，而且法律效力往往高于普通法，大多作为普通法的重要补充，具有针对性、灵活性强的特点。

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